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PPP與專項債的交替輪回

2020-07-30 21:55:23 經濟觀察網 

經濟觀察網 記者 杜濤 熱鬧了近一年的專項債與沉默了兩年的PPP(政府與社會資本合作),在制度規范和市場發展需求之間,展開了輪回。

7月30日,在前幾天剛剛中標了某個項目的陳發(化名)告訴記者,前幾天中標的項目原來是一個專項債項目,但是專項債資金和項目所需資金之間的差額太大,所以項目轉成PPP。

這也不是陳發第一次接觸到這樣的項目,他認為,如果一個投資較大的項目,專項債比例較低,轉換退出,干干凈凈做一個PPP項目,才是上上策。

7月29 日,財政部網站公布了《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》!锻ㄖ访鞔_,新增專項債券與抗疫特別國債、一般債券統籌把握發行節奏,力爭在10月底前發行完畢。專項債券期限原則上與項目期限相匹配,降低期限錯配風險。專項債券必須用于有一定收益的公益性項目,融資規模與項目收益相平衡,重點用于國務院常務會議確定的交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域,同時積極支持“兩新一重”、公共衛生設施建設中符合條件的項目,可根據需要及時用于加強防災減災建設。

在陳發看來,財政部已經關注到專項債的一些問題,文件的出臺就是給泛化的專項債收一收心!锻ㄖ返谒臈l簡直就是給地方政府會重新考慮項目更合適的投融資模式。比如前期謀劃了假項目騙取資金的,或者故意做大項目套取資金的,或者項目謀劃太急,結果后面發現土地、規劃、環評有問題的項目,給地方政府機會調整。

《通知》第四條提出,賦予地方一定的自主權,對因準備不足短期內難以建設實施的項目,允許省級政府及時按程序調整用途,優先用于黨中央、國務院明確的“兩新一重”、城鎮老舊小區改造、公共衛生設施建設等領域符合條件的重大項目。確需調整用途的,原則上應當于9月底前完成,合理簡化程序,確保年內形成實物工作量。各地涉及依法合規調整專項債券用途的,應當將省級政府批準同意的相關文件按程序報財政部備案,并在地方政府債務管理信息系統全過程登記。

在此之前,7月15日召開的國務院常務會議要求,各地要加快專項債發行和使用,支持“兩新一重”、公共衛生設施建設,可根據需要及時用于加強防災減災建設,盡快形成實物工作量,確保項目質量。對項目短期內難以建設實施、確需調整資金用途的,原則上要于9月底前完成并按程序報備。會議強調,要優化債券資金投向,嚴禁用于置換存量債務,決不允許搞形象工程、面子工程。

當然,讓地方政府對專項債項目進行整改的壓力不止來自于財政部,據陳發介紹,他了解到,某省財政廳與審計廳正在聯合對專項債資金進行審計,審計的重點是專項之資金有沒有挪用?資金支付是否合規?采購程序是否合規?自有資金是否到位?

此時的陳發,感覺專項債也要降溫了,因為肯定會審計出很多項目有問題。此后專項債如同92號文以后得PPP,逐漸降溫,更加合理,對PPP的擠壓也會逐漸減輕。

在2019年9月4日召開的國務院常務會議,部署精準施策加大力度做好“六穩”工作;確定加快地方政府專項債券發行使用的措施,帶動有效投資支持補短板擴內需。

2020年兩會政府工作報告中提出,2020年專項債額度為3.75萬億元,相比2019年,增加1.6萬億元。

專項債額度擴充較大,短時間操作這么多項目的弊端逐漸顯現。

一位地方政府負責PPP與專項債項目的人士告訴記者,專項債的問題主要有幾個,首先項目粗制濫造,前期工作不扎實,主管部門一直以為項目開工就是立項,實質上對于線性(鐵路,公路等項目)工程,除了可研批復還有初步設計、勘察、施工圖設計以及用地預審、規劃選址、環評、水土保持等專項報告的,而專項債的信息披露以及盡調都是走形式,項目形成實物量一般要施工圖批復才可行。另外專項債發債的基本只需可研批復,造成很多項目可研數據都是編造的,與后面實施的內容相差太大。還有管理的問題,專項債的使用方法落實不到位,限制多,而且資金使用單位基本是平臺公司,變相又為平臺公司輸血,而平臺公司管理能力又較差,無法對于財政資金提質增效。

“我之所以不看好專項債,是因為政府專項債有90%讓銀行背了,這將來可能是不良資產,而且把金融機構和項目的紐帶斷了,會造成金融脫媒,不能實現物有所值。而PPP才是真正意義上聯系了政府、企業、金融機構、保險機構等眾多參與,而且是市場化融資和檢驗,同時也是政府治理水平提高的一個監督機制,還是全生命周期參與項目管理,一本明明白白的賬本。我現在雖然負責專項債和PPP,但是我一直站PPP!鄙鲜龅胤秸耸勘硎。

一位給地方政府提供咨詢服務的人士告訴記者,從PPP到專項債,再從專項債到兩者共存,真有可能。其實問題的根本還是地方財力的問題,下一步發現專項債項目地方政府自有資金匹配不上,只能轉PPP,不然項目都無法正常運轉,F在操作的專項債項目只能說是程序合規,真正能夠覆蓋收益的項目比較少,為了收入覆蓋,編收益,綁土地。其實現在的專項債對于地方政府來說,像當初地下管廊、海綿城市有獎補資金一樣,專項債也一樣,地方政府為了資金,就會綠色通道,趕緊立項發錢。

上述咨詢人士建議,應該將專項債和PPP結合,就是一個項目AB包的模式。在當前控制隱性負債的政策環境下,專項債和PPP無疑為最為合規的兩種項目融資模式,二者各有其特點,專項債具有審批快,資金成本低的優勢,而PPP則有引進社會資本先進經驗,轉變政府管理智能的特點,考慮到二者適用的項目均為準公共產品,經營現金流完全覆蓋項目投資,成本較困難,可以采用專項債與PPP相結合的方式,可以將項目拆分為A B包,將一些前期啟動部分劃為A 包,由政府發型專項債解決資金來源并先行啟動,由于額度或者其他原因專項債資金無法覆蓋的,采用PPP模式吸引社會資金解約,同時也可以實現將項目建設,運營管理交給市場,實現政府轉變職能,激發市場效力的作用。

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(責任編輯:王治強 HF013)
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